依法治國(guó)4個(gè)字，以前所未有的高度出現(xiàn)在黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)中。
在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，四中全會(huì)提出的依法治國(guó)理念對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作具有怎樣的指導(dǎo)意義？生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作如何才能更好地發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用？環(huán)境法治如何才能通過(guò)科學(xué)立法、民主立法，體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平？如何在全社會(huì)尤其是政府和公眾間建立環(huán)境法治的價(jià)值理念和信仰？帶著這些問(wèn)題，記者走訪(fǎng)了相關(guān)專(zhuān)家。
在依法治國(guó)理念的引領(lǐng)下，把各種資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)關(guān)進(jìn)制度籠子里
上世紀(jì)七十年代，人們的法治觀念普遍不強(qiáng)，很多部門(mén)開(kāi)展工作都是靠行政指令來(lái)推行的。
回憶起環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法進(jìn)程，環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任、研究員夏光覺(jué)得很自豪：“環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域一直高度重視法治建設(shè)工作，到上世紀(jì)八九十年代，環(huán)保領(lǐng)域已經(jīng)有了好幾部法律，而有的部門(mén)一部都沒(méi)有。這些部門(mén)對(duì)環(huán)保部門(mén)表示羨慕和欽佩，表示要加快立法。環(huán)保工作較早開(kāi)展法治建設(shè)的選擇是正確的，幾十年來(lái)是法治撐住了環(huán)保的天空，打出了一片天地。如果說(shuō)環(huán)保工作是靠宣傳起家的話(huà)，那么環(huán)保工作是靠法治持家的。”
為什么環(huán)保工作很早就重視法治建設(shè)呢？夏光說(shuō)：“首先是因?yàn)榄h(huán)境質(zhì)量是公共物品，容易遭到過(guò)度使用而出現(xiàn)公地悲劇，必須用強(qiáng)制性的規(guī)則劃清開(kāi)發(fā)和保護(hù)的邊界，使之得到可持續(xù)利用。二是因?yàn)榄h(huán)保工作起步晚，權(quán)威低，無(wú)產(chǎn)業(yè)，只有依靠法律才能樹(shù)起權(quán)威。三是當(dāng)時(shí)環(huán)保工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，主要向國(guó)外取經(jīng)，發(fā)現(xiàn)先進(jìn)國(guó)家都是依靠法治來(lái)治理環(huán)境的?！?/span>
黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)無(wú)疑具有重要的指導(dǎo)作用。過(guò)去這些年來(lái)有兩大勢(shì)頭隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增長(zhǎng)得很快：一是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的決策指揮權(quán)力很大，一些地方或部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人僅憑個(gè)人意愿就拆除古跡、毀掉良田、犧牲環(huán)境，造成自然資產(chǎn)的巨大浪費(fèi)。二是各種大小資本的開(kāi)拓能量很大，超越法律法規(guī)邊界使用環(huán)境容量和生態(tài)資源，造成的污染和破壞觸目驚心。在夏光看來(lái)，黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，就是要約束權(quán)力和節(jié)制資本，把各種資源開(kāi)發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)都關(guān)進(jìn)包括環(huán)保法律法規(guī)在內(nèi)的制度籠子里，特別是明確規(guī)定要把領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)法治的情況記錄下來(lái)追責(zé)，這對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作都具有強(qiáng)大的杠桿撬動(dòng)作用。
中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長(zhǎng)王毅認(rèn)為，四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，與三中全會(huì)提出用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境一脈相承。法律是最核心的制度安排，我們必須依靠法律來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，依靠法律規(guī)范行為、節(jié)約資源、防治環(huán)境污染、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、不斷提高環(huán)境質(zhì)量。
通過(guò)科學(xué)立法、民主立法，構(gòu)建權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的環(huán)境法治體系
目前我國(guó)正在進(jìn)入改革的深水區(qū)、矛盾多發(fā)期，利益訴求多元化。在環(huán)境保護(hù)方面更是如此，既有企業(yè)與老百姓之間的矛盾，也有區(qū)域與區(qū)域之間的矛盾，而化解矛盾，減少風(fēng)險(xiǎn)的一條重要途徑就是構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的環(huán)境法治體系。
四中全會(huì)提出加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度。環(huán)境法治如何才能通過(guò)科學(xué)立法、民主立法，體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平？
法律，治國(guó)之重器；良法，善治之前提。生態(tài)環(huán)境日益惡化讓越來(lái)越多的人希望在環(huán)境治理中發(fā)揮法律保障機(jī)制的作用。但是，環(huán)境立法質(zhì)量不高、環(huán)境法律實(shí)施機(jī)制不健全這兩大問(wèn)題卻極大地削弱了這一作用。
“開(kāi)門(mén)立法和改變立法模式是保障環(huán)境立法科學(xué)和民主的前提。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境所副所長(zhǎng)常紀(jì)文介紹說(shuō)，環(huán)境立法在實(shí)踐中沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，主要是因?yàn)榱⒎ǖ目茖W(xué)性和民主性不夠。立法只有充分尊重民意，法律才能得到人民的遵守。一方面就是環(huán)境立法要充分聽(tīng)取老百姓和利益相關(guān)方的意見(jiàn)，另一方面立法模式也要有創(chuàng)新之處。為了防止立法被利益部門(mén)綁架，提出有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制。比方說(shuō)，有很多法律可以由國(guó)務(wù)院法制辦或者全國(guó)人大進(jìn)行調(diào)研，組織執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題去起草新的法律或修訂法律，必要時(shí)可以由各相關(guān)部門(mén)或者地方提供一些支持，但是不能依靠相關(guān)部門(mén)和地方。
王毅也表達(dá)了相同的看法：“環(huán)保法律的制訂和起草方式需要進(jìn)行改革，應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)人大的立法作用，特別是與群眾密切相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律的制訂更需要進(jìn)行開(kāi)門(mén)立法，完善咨詢(xún)和參與過(guò)程。”
人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。四中全會(huì)明確人民的法治主體地位，這是法治思維的一大突破。常紀(jì)文認(rèn)為，在環(huán)境立法方面，下一步應(yīng)當(dāng)細(xì)化所有環(huán)保法律實(shí)施主體的權(quán)利和義務(wù)，包括職責(zé)清晰的結(jié)構(gòu)體系，使其具有可操作性。
目前我國(guó)公眾的環(huán)境意識(shí)還處在較為初級(jí)的層次。環(huán)保問(wèn)題不同于其他問(wèn)題，不僅需要每個(gè)人關(guān)注自己周邊的環(huán)境，更要通過(guò)個(gè)體的行動(dòng)和付出為公眾謀福利。王毅建議，要通過(guò)宣傳、教育和法律規(guī)范，不斷提高公眾的環(huán)境意識(shí)。
當(dāng)綠色消費(fèi)、低碳出行能夠成為一種社會(huì)時(shí)尚，那樣環(huán)境意識(shí)才有可能從口頭變?yōu)樾袆?dòng)，從被動(dòng)走向自覺(jué)。
建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切實(shí)履行責(zé)任
法律不是憑空想象的產(chǎn)物，而來(lái)自現(xiàn)實(shí)需要，環(huán)境法律更是如此。自1979年《環(huán)境保護(hù)法》誕生以來(lái)，經(jīng)過(guò)三十多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)形成了較為完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。但是，土壤污染、環(huán)境安全及生態(tài)紅線(xiàn)等方面立法還存在一些欠缺，尤其在大氣污染方面，針對(duì)霧霾的治理缺乏有力的法律保障。有的需要制訂的新的法律，有的需要對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修改。
在中國(guó)的法治體系內(nèi)，有3套規(guī)則體系：一類(lèi)是黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范體系，一類(lèi)是國(guó)家的立法和規(guī)范體系，一類(lèi)是社會(huì)自治規(guī)則體系。四中全會(huì)指出，不僅要加強(qiáng)對(duì)政府的依法行政的考核，還要提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容、納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。
在采訪(fǎng)中，業(yè)內(nèi)專(zhuān)家一致表示，環(huán)境保護(hù)之所以在一些地方搞不好，就是因?yàn)檎匾暎胤近h委不重視。四中全會(huì)提出，各級(jí)政府必須在法治軌道上開(kāi)展工作，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。這就意味著環(huán)保法律法規(guī)的實(shí)施不僅納入到政府官員的考核體系之中，還納入到黨委的考核體系中，必將有利于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的實(shí)施。下一步，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，防止制度被擱置或者空置。
一些業(yè)內(nèi)專(zhuān)家提出，當(dāng)前一項(xiàng)重要的工作任務(wù)是，借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，在環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切切實(shí)實(shí)地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從過(guò)去片面強(qiáng)調(diào)GDP的政績(jī)觀和依靠要素投入拉動(dòng)的發(fā)展觀，轉(zhuǎn)向充分認(rèn)識(shí)發(fā)展與保護(hù)的辯證關(guān)系和“五位一體”的總體布局，樹(shù)立起建設(shè)生態(tài)文明的執(zhí)政理念。
我國(guó)目前的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)主要規(guī)定了政府在環(huán)境監(jiān)督管理方面的權(quán)力，而對(duì)政府責(zé)任的相關(guān)規(guī)定比較原則化。其他環(huán)保法律即使有零星的政府責(zé)任條款，也較為抽象，失之籠統(tǒng)，且缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制。
正如北京師范大學(xué)法學(xué)院教授冷羅生所言：“對(duì)地方政府的行為缺乏實(shí)質(zhì)性的約束力。”四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。通過(guò)此措施，可以把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，遏制權(quán)力腐敗的蔓延。
“必須建立重大決策的程序機(jī)制和重大決策終身追究機(jī)制，并把環(huán)境保護(hù)納入其中。只有這樣才有利于官員在任的時(shí)候考慮決策可能產(chǎn)生的后果，防止不科學(xué)的決策給社會(huì)和環(huán)境造成不良影響。”常紀(jì)文說(shuō)。
落實(shí)好新修訂的《環(huán)保法》的基本原則和各項(xiàng)制度是今后環(huán)境保護(hù)法治實(shí)踐中面臨的挑戰(zhàn)
今年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，這為我國(guó)在新的發(fā)展背景下推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作奠定了良好的法律基礎(chǔ)，是構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的重要一步。
新修訂的《環(huán)保法》不僅增加了推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)內(nèi)容，而且進(jìn)一步明確了政府、企業(yè)和公眾的權(quán)利與義務(wù)，調(diào)整了公益訴訟主體范圍，提出和完善了生態(tài)補(bǔ)償、排污許可證、聯(lián)防聯(lián)控、公眾參與、按日處罰等制度，對(duì)依法推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)工作，具有重要意義和引領(lǐng)規(guī)范作用。
正如王毅所言，落實(shí)好新修訂的《環(huán)保法》的基本原則和各項(xiàng)制度才是我們今后環(huán)境保護(hù)法治實(shí)踐中面臨的真正挑戰(zhàn)。
在王毅看來(lái)，當(dāng)務(wù)之急是更好地落實(shí)新修訂的《環(huán)保法》所規(guī)定的原則和各項(xiàng)制度。比如，在正在和即將修訂的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》的過(guò)程中，將新修訂的《環(huán)保法》提出的各相關(guān)制度具體化。并在其執(zhí)行一段時(shí)間后，進(jìn)行動(dòng)態(tài)完善，與時(shí)俱進(jìn)。
減少行政權(quán)力的司法干預(yù)，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度
過(guò)去在司法實(shí)踐中，不乏權(quán)力過(guò)度干預(yù)司法的先例，“權(quán)大于法”還是“法大于權(quán)”的質(zhì)問(wèn)時(shí)?？陕劇Ｋ闹腥珪?huì)提出，要完善確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制。
業(yè)內(nèi)專(zhuān)家指出，四中全會(huì)提出探索設(shè)立最高人民法院的巡回法庭、跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟等新的機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度框架，一方面打破司法機(jī)構(gòu)的“地方性依附”，另一方面則使目前正在推進(jìn)的針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞等的公益訴訟增添了可操作性，很有可能成為下一步司法改革的著力點(diǎn)。
環(huán)境公益訴訟是環(huán)境保護(hù)的重要法律武器，我們已經(jīng)在這些方面進(jìn)行了一些制度設(shè)計(jì)，司法實(shí)踐也取得了一定的成效，但是仍不盡人意。環(huán)境公益訴訟步履維艱，特別是在行政機(jī)關(guān)因不作為成為環(huán)境訴訟對(duì)象的時(shí)候，一般社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)成員難以與之相抗衡。
山東理工大學(xué)法律事務(wù)室主任、教授馬志忠認(rèn)為，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在參與民事公益訴訟案件中已經(jīng)做出了有益的嘗試，但是缺少明確的法律規(guī)定，還處在一個(gè)探索階段。四中全會(huì)明確提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度，這不僅是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的一般性規(guī)定，而且是關(guān)于公益訴訟方面的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，相信在四中全會(huì)之后很快會(huì)形成相關(guān)的法律規(guī)范，對(duì)公益訴訟主體、公益訴訟對(duì)象、公益訴訟范圍、公益訴訟程序等方面作出規(guī)定，我們相信，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的法律制度，將會(huì)在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮重要作用。