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? ? ?吸引了啟明創(chuàng)投、青云創(chuàng)投、金隅集團等投資基金和企業(yè)投身其中的中國土壤修復行業(yè)，即將迎來首部基本法律。這部法律的出現(xiàn)，將會打消參與者時常感受到的市場的混亂無序和困惑。?

　　近日，經濟觀察報從環(huán)保部了解到，由環(huán)保部起草的《土壤污染防治法(建議稿)》已經基本形成，正在征求各方意見，并將于今年年底上報給全國人大環(huán)境與資源保護委員會(以下稱“環(huán)資委”)，由環(huán)資委組織協(xié)調各方意見后，再上交至國務院法制辦。?

　　正在等待提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法(建議稿)》總共為八章。其中包括總則、土壤環(huán)境監(jiān)督管理、土壤環(huán)境保護的規(guī)劃和標準、土壤環(huán)境的保護和改善、土壤污染的風險管控、污染土壤的修復、保護責任的界定以及污染土壤修復的監(jiān)測措施八項內容。?

　　據了解，準備提交的《土壤污染防治法(建議稿)》更注重對土壤環(huán)境的保護和改善。?

　　北京理工大學法學院教授羅麗說，“這部法律非常重視土壤環(huán)境的保護，在基本原則里面也規(guī)定了保護優(yōu)先，并制定了專章‘土壤環(huán)境的保護和改善’，主要根據土地類型做出不同的保護措施，針對不同的情況進行預防性的企業(yè)規(guī)定，為避免工業(yè)活動中對土壤環(huán)境的破壞制定了一些條款，對土地的風險管控進行了明確規(guī)定?！绷_麗參與了《土壤污染防治法(建議稿)》的起草工作。?

　　立法核心內容?

　　據悉，分區(qū)分類管理方式將在《土壤污染防治法(建議稿)》中得到體現(xiàn)。?

　　在農業(yè)用地污染防治方面，“首先對農地污染情況進行調查，然后進行分區(qū)分類管理，對于確實有污染的農地，首先控制起來，避免造成更大的污染，對于比較好的土地就要保護起來，對于有風險的農地，則需要指導農民改種其他經濟作物，避免對食品安全造成影響?！绷_麗說。?

　　而在工業(yè)用地污染防治方面，將設置一些條款，把工業(yè)生產活動控制在對土壤破壞的最低限度內，對土地進行風險管控。?

　　經濟觀察報了解到，在《土壤污染防治法(建議稿)》的草擬過程中，爭議較多的部分是關于土壤環(huán)境標準問題。這同時也是影響土壤修復行業(yè)發(fā)展的最關鍵因素之一。羅麗說，“土壤環(huán)境保護的標準問題也是土壤污染防治法中的重要內容，到底是要延續(xù)目前現(xiàn)有標準，還是在目前標準基礎之上進行創(chuàng)新，是我們專家組討論得比較多的部分。”?

　　此前，南京環(huán)科所對我國現(xiàn)有的土壤環(huán)境標準進行了更新修訂，其中包括《農用地土壤環(huán)境限值》和《工業(yè)用地土壤環(huán)境限值》。盡管這兩項研究成果已經得到環(huán)保部充分認可，成為國家級環(huán)?？萍汲晒?，但目前并未被正式采納，行業(yè)內對土壤環(huán)境的評估依然以1995年的《土壤環(huán)境標準》為依據。?

　　過去很長一段時間，中國環(huán)境監(jiān)管的目光長期鎖定在“三廢”(即“廢水、廢棄、危險化學品”)方面，而忽視了工業(yè)生產對土壤和地下水的污染，同時，企業(yè)對土壤和地下水的污染并沒有承擔相應的法律責任。

　　環(huán)境保護部南京環(huán)境科學研究所土壤污染防治研究中心主任林玉鎖說，“這就造成了工廠在生產過程中對土地污染和地下水污染沒有承擔相應的法律責任，土地流轉人變了之后，原來的責任人不承擔相應的法律責任，很多退出來的土地其實污染是相當重的，這是相當大的問題，而問題的根源在于中國現(xiàn)在還沒有一個專門的針對土壤污染的法律?！?

　　土壤污染主體的義務和責任在《土壤污染防治法(建議稿)》也有明確規(guī)定，而土壤污染損害責任保險將幫助解決修復資金問題?！霸谕寥佬迯偷臅r候要明確主體以及他承擔的相關義務和責任，對承擔修復責任的主體，如果不履行責任或者沒有能力履行責任，導致污染區(qū)塊可能造成公眾健康危害時，規(guī)定了要由有關政府對污染土壤進行修復?！绷_麗說。?

　　盡管“誰污染，誰治理”已經成為行業(yè)內達成共識的修復方案，但中國仍存在大量歷史遺留的污染土地，以及責任主體已經破產無法負擔修復費用的案例。?

　　對土壤污染主體的討論是由2006年發(fā)生在武漢的一場官司引起的。當年位于武漢市的赫山地塊被武漢三江航天房地產公司競得，但施工建設中陸續(xù)發(fā)生工人中毒事件，隨后市環(huán)保局對現(xiàn)場進行調查時發(fā)現(xiàn)，該地塊土壤已被嚴重污染。最終，武漢市土地儲備中心退還開發(fā)商土地款，并賠償1.2億元，收回土地。然而，造成這塊土地污染的原武漢市農藥廠早在1994年就已破產，在責任主體已經破產無法負擔修復費用的情況下，地方政府只能吞下“苦果”，承擔了2.8億的土壤修復資金。?

　　類似找不到責任主體的污染地塊還有很多，這些曾經分布在城市邊緣的工業(yè)地塊，如今隨著城市的擴張，已經成為了具有較高商業(yè)價值的珍貴地段，而隨著城市擴張和產業(yè)調整，大批工業(yè)企業(yè)正在搬離都市，為土壤修復行業(yè)帶來市場空間。土壤修復是這些污染地塊重新走上拍賣場的必要前提，但如何評估、修復標準、資金來源等問題尚未有統(tǒng)一的市場規(guī)范，土壤修復市場魚龍混雜。?

　　自2006年以來，中央政府已經頒布了多項政策法規(guī)，對土壤保護治理領域進行規(guī)范，各地政府也頒布了各自的政策法規(guī)進行細化管理，但這又回到了那個老問題上——中國并沒有統(tǒng)一的土壤污染防治的法律依據。?

　　規(guī)范土地治理程序?

　　目前正在設計的《土壤污染防治法》將會參照各地實踐，對如何進行風險評估、修復、流轉等問題做出規(guī)定?！暗胤椒ㄒ?guī)也在細化如何對轄區(qū)內場地進行管理，這些文件對于工業(yè)企業(yè)搬遷如何進行修復，修復過程中應該采取哪些措施和程序，以及今后如何利用都進行了明確規(guī)定。”羅麗對經濟觀察報表示，“比較各地的污染地塊治理以及修復程序，沈陽市的規(guī)定較為詳細，但是各地可能有自己的特點，規(guī)定的程序會有所不同，對于污染地塊修復問題，以及修復之后如何合理利用，在立法中會參照考慮目前現(xiàn)有的做法。”?

　　2007年，沈陽市環(huán)保局與市國土局聯(lián)合發(fā)布了《沈陽市污染場地環(huán)境治理及修復管理辦法(試行)》，其中規(guī)定了污染場地治理修復具體程序，要求企事業(yè)單位向環(huán)保部門申報土地污染程度，在變更用途、破產、倒閉、搬遷或者開發(fā)之前必須進行土壤環(huán)境評估，被認定為污染場地的必須進行修復治理，結果需要經過畫報部門驗收，企業(yè)破產、倒閉后其土地使用權將被收回國有，土壤修復費用由地方政府承擔。?

　　中國目前已基本形成了一套特有的污染場地管理體系：從企業(yè)關閉搬遷到調查評估，到風險控制與修復，再到土地規(guī)劃調整，以及最后的流轉再利用，整套體系涉及到四個部委的職能，其中包括工信部、國土部、住建部、環(huán)保部。?

　　“現(xiàn)在四個部門需要一起管，從管理的流程來說，企業(yè)關閉搬遷、調查評估、風險控制和修復、再開發(fā)利用四大環(huán)節(jié)中間的流程誰來做，怎么做？什么時候修復，怎么修復，修復到什么時候行？這兩個問題解決了，土地的再開發(fā)利用變成了常態(tài)性問題就好解決了?！绷钟矜i說。?

　　2014年4月，環(huán)保部會同國土部發(fā)布了全國土壤污染狀況調查公報。調查結果顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，全國土壤點位超標率為16.1%，其中耕地的超標率高達19.4%。繼水源、大氣等之后，如何保護和修復土地已擺在政府的眼前。?

　　目前，中國并沒有與土壤污染防治相關的法律，僅靠部分政策法規(guī)文件進行約束。準備提交至環(huán)資委的《土壤污染防治法(建議稿)》已經經歷了漫長的準備過程。?

　　盡管土壤污染防治法直至去年才列入中國立法規(guī)劃，但早在2006年，環(huán)保部(時稱“環(huán)保總局”)已經開始組織人員進行土壤環(huán)境保護方面的立法工作，羅麗說，“到了2012年9月，國務院曾做出土壤污染嚴重的批示，基于這樣的指示，啟動了第二次土壤環(huán)境保護立法方面的工作?！?

　　2012年10月，環(huán)保部正式成立土壤環(huán)境保護立法專家組，開展起草工作，其中包括五位法學專家和四位土壤學家。據統(tǒng)計，直至今年7月，該立法專家組共召開了14次工作會議，進行了三次調研。?

　　羅麗介紹稱，“此前已經起草了一份土壤污染防治法的征求意見稿，在3月也向國務院法制辦、國務院各部委、各省級地方政府進行了征求意見，六七月專家進行了調研，重新召開了起草會議，形成了草案的征求意見稿。”。 ?記者 余寒